健全用人机制 谈谈聘任制公务员的“进”与“出”

　　原标题：【十九大 理论新视野】聘任制公务员的“进”与“出”

　　党的十九大报告对深化干部人事制度改革、建设高素质专业化干部队伍作出重要部署，为我国深入推进公务员管理制度改革、优化公务员队伍结构、激发公务员队伍内在动力提供了根本遵循。公务员聘任制是中国特色公务员管理制度体系的重要组成部分，实行公务员聘任制不仅是为了健全完善我国公务员管理制度体系，更是为了推动和深化公务员制度改革。

　　能进能出，健全机制

　　我国聘任制公务员制度是顺应我国社会改革发展需要，在学习借鉴西方公务员制度，不断完善中国特色公务员管理制度的过程中建立和发展起来的。2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》规定，“机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。自2011年开始，根据中央组织部、人力资源社会保障部印发的《聘任制公务员管理试点办法》和相关部署，我国20多个省先后开展聘任制公务员管理试点，取得了良好的工作成效。为了健全用人机制、满足机关吸引和使用优秀人才的需求、提高公务员队伍专业化水平，中央全面深化改革领导小组于2017年7月19日审议通过了《聘任制公务员管理规定(试行)》（以下简称《规定》）。《规定》根据公务员法确立框架，在对各地聘任制公务员管理试点经验进行阶段性总结的基础上，围绕聘任制公务员“进”“管”“出”的主要环节作了细化规定。

　　从当前我国推行聘任制管理试点的成效看，由于绝对数量少，聘任制并未对公务员“铁饭碗”形成实质性的冲击，尤其是在“有进有退”的管理机制上也存在着较大的改进余地。聘任制改革试点之所以没能更深层次地触及公务员管理的体制机制，其原因是多方面的。在观念层面，很多机关偏好稳定的用人制度；在实践层面，实行聘任制的机关只是少数个案，整体效应尚难显现；在制度层面，配套制度简单复制企事业单位的合同用人模式，缺少高匹配性。还有一个不容忽视的重要因素，即聘任制公务员制度进出机制的不健全。《规定》的出台，标志着我国公务员聘任制度的日趋稳定和基本定型。而《规定》的一个亮点，就是以制度化的形式打破了公务员终身制，明确了聘任制公务员能进能出、能上能下。因此，如何遵循《规定》，将优秀的专业人才招进来，依照聘任合同实施有效管理，同时畅通队伍出口，彰显聘任制公务员管理制度的效率和优势，已经成为一项亟待解决的重大课题。

　　严把进口，精准招聘

　　充分发挥聘任制的优势，重点是要创新管理的方式方法，严把“入口关”，进一步完善以专业化为重点的招聘管理机制。要把好“入口关”，就必须从以下三个方面加以明确。

　　首先，要明确“让谁进”。所谓“让谁进”，就是要明确聘任对象。根据《规定》，聘任制公务员招聘的对象主要是专业性强、替代性低的专业人员，也可以是具有较强事务性、在机关中处于辅助地位的辅助性人员。在前期试点过程中，各地基本上都是对专业性较强的职位进行招聘，而对辅助性人员的招聘较少。《规定》实施后，确定聘任制职位范围可以适当扩大，既可以是专业性强的“高端职位”，也可以适当降低门槛，将既需要专业技能又需要相关从业经历的“中端职位”列入范围。

　　其次，要明确“如何进”。所谓“如何进”，就是要明确有效的招聘渠道和方法。公务员考录工作注重彰显社会的公平正义，聘任制公务员招聘工作则更要兼顾科学性。在招聘工作组织上，公务员主管部门一方面要履行好管理、监督和指导职责；另一方面，还要充分保障招聘单位的用人自主权。在招聘方式上，要采取公开招聘，尽量减少内部操作空间，要简化程序，实行直接选聘，同时严格程序，避免出现“萝卜招聘”“暗箱操作”“考不进来聘进来”等现象。在招聘方法上，要发挥现代人才测评技术和专家评价作用，运用履历分析、面试比选、面谈答辩、业绩考评和实际考察等方式加以甄选。

　　再次，要明确“怎么用”。所谓“怎么用”，就是不仅要做好招聘前期的分析工作，明确招聘职位的要求，而且还要确保人才进入后作用的发挥。聘任制公务员作为高薪引进的专业人才，要紧紧围绕机关职能和工作需要，细化明确其工作职责、重点任务和工作权限，以“用”定“职”，以“职”招人，以达到“精准”目的。人才进入后要确保“好钢用在刀刃上”，必要时为其专门组建工作团队，充分发挥他们的专业作用。要重视职位的工作分析，按需招聘。同时要按照《规定》，细化完善合同续签机制，拓展聘任制公务员的发展和成长空间，积极探索聘任制转委任制的公务员选用机制，拓宽聘任制公务员职业发展通道，进一步提高人才的职业归属感和工作积极性，增强聘任制的吸引力和生命力。

　　“让谁进”“如何进”和“怎么用”是一个系统，只有明确了“让谁进”“如何进”和“怎么用”，才能为精准招聘创造系统的前提条件，才能严格把住聘任制公务员的进口，提升招聘的有效性，为优化聘任制公务员队伍结构、提升聘任制公务员队伍质量提供根本保证。

　　畅通出口，吐故纳新

　　如何让“铁饭碗”不再铁，或者让“铁饭碗”变成“瓷饭碗”，必须畅通出口，使那些工作不适应、不能发挥作用的公务员自动或被动退出，实现人才的吐故纳新。要想畅通出口，就必须解决职责任务、工作优劣和退出阻力由谁“说了算”的问题。

　　首先，职责任务明不明，由合同说了算。聘任制的核心内涵在于合同用人。相比委任制公务员，聘任制公务员实行合同管理，根据合同履行职责，更加突出任务导向和契约精神，工作绩效相对容易测评，因此，增强了管理的约束性和有效性，退出机制也更加科学和完善。在聘任制管理中，要明确聘任制公务员的工作职责、任务目标，明确合同解除和续签的条件及情形，并根据单位工作需要实行聘约动态化管理。不能简单地把聘任制当成“末位淘汰制”，也不能简单地将其理解为无过错即可续聘，否则，制度的科学性、合理性就难以得到保证。也就是说，凡是不能履行聘任合同中明确的职责及任务的，都应按聘任合同的约定进行退出处理。

　　其次，聘用人员优不优，由考评说了算。合同签得再好，关键看落实；落实效果如何，关键是建立科学的考核评价机制。要建立健全考评制度，推进对聘任制公务员工作的全过程记实、全方位评价，通过收集、分析、评价聘任制公务员的工作表现和工作成果，更好地发挥考评监督约束作用。加强考评结果的使用，使聘任制公务员的工资发放、合同续签等与考评结果挂钩。明确聘期内考核不合格的即可直接解聘，聘期考核优秀方有机会续签合同，防止聘任制公务员“只进不出”。要在增强聘任制公务员对职业的敬畏感和责任感的同时，建立严格、科学、操作性强的聘任制公务员退出机制，让不符合任职条件的人员尽快退出，彻底打破公务员的“铁饭碗”，使聘任制真正名副其实。

　　再次，退出阻力大不大，由保障说了算。能否解决退出的阻力，是关系到出口是否通畅的大问题。因此，必须建立完善的退出保障机制，降低退出的阻力和压力，减少制度摩擦成本，让聘任制公务员离职无后顾之忧。根据《规定》，聘任制公务员按国家有关规定参加养老保险、医疗保险等社会保障，辞聘、解聘后按规定进行保险关系的转移，并根据合同约定发放相应的经济补偿金，这对于聘任制公务员的有序退出具有重要意义。在权益保障和司法救济方面，我国现已明确人事争议仲裁和法院诉讼渠道，将来还可以在人事仲裁委员会、人事诉讼制度等方面作出更加具体的规定，切实保障聘任制公务员的合法权益。

　　作者：赵永乐 水利部人力资源研究院副院长，中国（南京）人才发展研究中心常务副主任；张宏伟 江苏省公务员局职位管理处处长